据不完全统计,十五期间,国务院有关部门编制了156个产业规划,省、地(市)、县地方政府编制了7300多个十五规划纲要、重点专项规划和产业规划。与此同时,随着经济的快速发展,空间资源的竞争越来越激烈,各部门的规划开始向空间延伸。

历史缘起

规划是党的治理政的重要起点,是中国特色社会主义发展模式的重要体现。改革开放以来,国家继续推进规划体系改革,加快建设以发展规划为战略导向的规划体系。六五计划首次增加了社会内容,社会发展作为计划的完整篇章。八五计划标题中增加了纲要一词,明确了经济发展计划主要解决做什么问题主要落实两个根本性转型的要求。十五计划明确编制重点专项计划,支持发展计划的实施。但直到十五计划,在哪里的问题才得到解决。为了促进做什么、怎么做、在哪里做的系统化,十一五规划增加了主要功能区的内容,指导土地空间的开发、保护、利用和修复,加强了发展规划的实施。

与此同时,随着国家管理经济的方式和手段开始发生变化,政府已经从特定项目的审批转变为审批规划。规划也被理解为第四权力,部门权力规划的趋势越来越强烈,规划管理陷入各自的困境。据不完全统计,在十五期间,国务院有关部门制定了156个行业规划,省、地(市)、县地方政府制定了7300多个十五规划纲要、重点专项规划和行业规划。随着经济的快速发展,空间资源的竞争越来越激烈,各部门的规划开始向空间延伸。

2001年,原国土资源部在天津、深圳开展国土规划试点。2006年,国家发改委在浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南等8个省区开展了省级主体功能区规划试点。2008年颁布实施的《城乡规划法》将规范范围从城市扩大到城乡。此外,由于管理需要,各部门在技术和制度上制定了差异化规定,并不断增加,导致其他部门越来越难以干预和连接本部门的数据、规划和政策,形成强烈的反公地悲剧。一块土地不符合任何相关规划,不能使用,增加政府协调成本,降低行政效率。

规划体制改革

国家认识到规划打架问题,开始积极推进规划体制改革试点。 ** 首次提出要完善国家规划体系。2008年,上海、武汉相继合并原国土部门和规划部门,开展“两规合一”,试图从机构改革入手,推动空间规划深度融合。2010年,重庆借统筹城乡综合配套改革试验区先行先试之机,开展“四规叠合”。

2012年,广州率先有政府结构的条件下,广州率先在特大城市探索三规一体化。试点项目主要集中在发达地区大城市,是自下而上争取国家部委发展权的过程。党的十八届三中全会后,国家部署在28个市、县、9个省开展空间规划试点,积累了丰富的经验。

2018年3月,国务院体制改革将主要功能区规划、土地利用规划和城乡规划的职能纳入新成立的自然资源部。到目前为止,空间规划的三国演义和多规则混淆基本结束,空间规划深度融入土地空间规划。

2018年5月,中央发布了《关于统一规划体系更好地发挥国家发展规划战略指导作用的意见》(以下简称《意见》),提出发展规划应明确空间战略模式、空间结构优化方向和重大生产力布局,为国家空间规划留出界面。表明空间战略模式、空间结构优化方向和重大生产力布局将是两个规划协调的关键内容。同时,为了加快形成统一的规划体系,《意见》进一步明确了规划的定位,强调了规划在编制和实施中的协调,促进了规划体系的协调发展。图片来自新华网

发展规划和国土空间规划

协调难点和建议

本意见明确了规划连接的原则和程序,重点关注约束指标、发展方向、总体布局、重大项目和风险防治,但尚未建立连接机制。如果连接的方式主要是征求部门之间的意见,规划的连接程度就不会很深。有时甚至会平衡规划中的创新点,以达到规划连接的效果。

同时,规划审批机制也不协调。例如,发展规划由地方党委提出,政府负责编制,同级人民代表大会批准,但土地空间规划审批制度相对复杂。根据简化规划审批内容,大大缩短审批时间的精神,同一土地空间规划可由不同层次的政府分别审批。如果发展规划和土地空间规划之间的矛盾只是由上级政府批准的,会有下级人大和上级政府应该服从谁的悖论。此外,规划的期限和实施的协调性不高。

提高发展规划与国土空间规划的协调性,降低两大规划体系的协调成本,是发挥发展规划主导作用和国土空间规划基本作用的重要保障。

首先,加快规划联系机制的建设。结合规划的编制,共同制定空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等领域的相关课题,由两个部门共同组织研究,尽可能达成研究水平的协议,为规划编制的联系奠定基础。在没有联合研究的情况下,建议更多的规划专家委员会成员交叉工作,使大多数问题在规划编制阶段达成共识,降低后期协调成本。

同时,重点关注规划的约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大项目和项目、风险防治等内容。有争议的部分由发展规划部门和土地空间规划部门共同审查论证,共同研究提出解决方案。探索建立不代表政府利益的规划咨询审查制度,受政府或有关部门委托进行研究,并直接向政府或部门报告咨询或仲裁意见,供决策参考。

其次 ,推进规划编制流程再造和审批制度改革。近年来,需要国务院批准的土地空间规划的城市数量大幅减少。中期进一步明确各级政府在土地空间管理中的权利和责任,优化各级政府土地空间规划的内容和重点,尽量避免规划和多层次审批。从长远来看,在明确各级政府权利和责任的基础上,协调推进发展规划和国土空间规划审批制度改革,统一要求上级政府审查各类规划,但同级人大或人大常委会批准。

第三,协调两个计划之间的差异。结合发展规划的总结和评价,以五年为周期,对土地空间规划进行中期评价,根据情况的需要进行修订,妥善解决两个规划期间不一致的问题。鼓励和支持发展规划和专项规划与社会主义现代强国建设两个阶段的目标联系起来,开展长期前景,为土地空间规划提供战略指导和支持。充分发挥年度规划桥梁的作用,加强年度规划中发展规划与土地空间规划主要目标、重大项目、重大项目、重大政策、风险防治的联系,共享相关信息,确保年度计划的质量和数量完成。畅通国家规划综合管理信息平台与土地空间基础信息平台的联系,建立两个部门的信息共享机制,加强规划实施的日常监督,通过信息化和大数据提高规划实施的协调性。

#发展规划#

文章来源

城市规划

作者 | 黄征学

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