编者按:土地是土地空间规划的载体,土地分类是土地空间规划编制和土地空间使用控制中最重要的工作方法和技术依据。为了将类似活动集中在同一土地空间区域和类似功能的土地分为同一类型,通过合理安排和组织各种土地,减少各种土地功能及其与环境的相互影响,减少土地利用的负外部性,这是土地空间规划土地分类的基本起点。

(一)国情原则

人多地少是中国的基本国情。有效保护耕地、节约集约利用土地是一项重要的国家战略。土地分类是对人类土地使用行为的标准和指导,必须符合中国的实际国情。因此,土地分类不仅要管理建设行为,还要限制保护行为。土地分类系统不仅包括建设开发的土地类型,还要增加和细化需要保护的土地分类,还要注意促进土地节约集约利用。在土地使用分类中,除了基于最基本的使用性质外,还应考虑开发强度因素。

例如,中国香港的住宅用地按密度分为A类、B类、C类、丁类和E类。其中,A类用于高密度住宅,B类用于中密度住宅,C类用于低密度住宅,丁类用于结构重建住宅区,E类用于工业转移住宅区。

(二)可行性原则

土地分类服务于土地空间规划,目的性和应用性强。在注重科学土地分类的同时,也要更加注重土地分类的可行性和可操作性。因此,为土地空间规划服务的土地分类,应充分利用土地利用现状调查的结果,根据土地利用现状调查的细分类型进行适当的合并和调整。在结合土地空间规划和使用控制需要的基础上,充分考虑实践中的可行性,国土空间规划分类体系建设不能太复杂。

(三)发展原则

土地分类标准应适应经济社会的发展,适应不断增加的土地类型,为新土地类型的划分提供标准和依据,为具体设施和土地使用的混合提供更大的灵活性。

例如,在未来,安全住宅用地的比例可能会继续上升。安全住宅和商品住宅的产权属性和经营模式非常不同,其作用完全不同,不能简单地更换。分类不应一般分为一类,因为不利于土地使用控制。

(四)相容性原则

土地利用最重要的特点是外部性,这将对周围的土地利用和环境产生一定的影响。从空间规划的角度来看,土地分类是对土地使用的分类,避免根本矛盾和不相容的活动混合,避免相互产生负面影响。因此,服务于土地空间规划的土地分类本质上是研究人类各种土地使用活动之间的兼容性,即土地使用和土地利用活动的兼容性。

如果工业生产和生活难以兼容,则需要分为两类。不同土地的混合或更换将导致配套设施的供需失衡,交通道路、停车场等市政服务设施需要分开分类。

(五)公益性原则

土地空间规划的重要依据是保护社会公共利益,严格控制非营利性土地使用的转变。对为城乡居民提供医疗、教育、绿化服务等基本公共产品和公共设施进行分类。此外,对于满足人们基本需求的土地利用类型,必须细分分类,不得随意改变土地使用,保持足够的刚性,以保护社会公共利益不受损害。

比如耕地和生态用地关系到国家的粮食安全和生态安全,是最重要的公共利益。它们不仅要分开分类,还要细分,比如根据土地保护水源生态功能、调节气体生态功能、净化环境生态功能、形成和保护土壤生态功能、维护生物多样性生态功能、积累营养生态功能等。

总结

在土地空间规划中,土地分类不仅是土地自然属性、经济属性、社会属性等综合属性的客观反映,如水域、生态用地等,而且是人们目标和愿望的体现和表达,通过土地分类合理配置土地空间功能,如住宅用地、工业用地、耕地等。土地空间规划中的土地分类不仅是对土地利用现状和土地功能属性的客观描述或识别,更要体现规划的目的和意图,更加注重空间规划的主观愿望,有利于规划监督和用途控制的实施。

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