在新时期,规划人员首先面临着国土空间规划体系建设的知识和能力的双重挑战。目前,规划人员主要具有学士学位,主要来自城乡规划和土地资源管理两个专业。本文首先关注土地资源管理和城乡规划的培训目标和课程设置,分析城乡规划和公共管理本科教育的知识底盘。在此基础上,参考自然资源部公布的省、市级国土空间总体规划编制指南中明确要求的编制内容,以及作者在规划编制和本科教学过程中的个人体会,总结出拥有这两个专业背景的规划编制人员所面临的知识缺口,并从支撑国土规划开展的“国土空间构成要素、国土空间使用和规划的知识”3个知识类型出发,向拥有这两个专业背景的规划编制人员提出针对性的知识更新策略。

引言

根据2020 全国公共资源交易中心网站公开发布的35年 根据国土空间总体规划编制项目的招标和中标公告,投标人资格要求的内容一般包括投标人必须具备城乡规划编制一定资质和土地规划机构一定水平和拟项目负责人必须具备高级工程师以上职称( 规划或土地资源管理) 注册城乡规划师职业资格证书两项。在目前国土空间总体规划编制的实际工作中,技术团队一般以具有城乡规划专业背景的人员为主,辅以土地资源管理、人文地理和城乡规划、测绘工程、地理信息科学、自然地理和资源环境等专业背景。

由于土地空间规划的对象是土地空间的使用,包括土地空间的全球、全要素和全过程,涉及土地空间、自然资源和自然资源资产的三位一体远远超出了原有城乡规划或土地利用规划的规划空间范围和内容,具有单一学科背景的团队无法胜任当前的规划编制。即使在未来,土地空间规划的实施、管理、监督和评价也需要多学科协调的综合工作。在2020年各级积极推进的土地空间总体规划和村庄规划编制工作中,不同学科背景的团队往往组成联合体承担规划编制任务。

因此,本文的重点是规划人员的知识更新。因此本文的关注重点在于规划编制人员的知识更新。

支持国土空间规划的知识基础

孙施文从规划的学术逻辑出发,提出了三种类型的土地空间规划知识:一是土地空间构成要素的知识;二是土地空间使用知识;三是规划知识。

在土地空间要素知识方面,在地质学、农业、海洋科学、大气科学、林业、地理学、资源科学、生态学等相关学科,形成了各学科研究对象的发生、演变、时空分布规律、系统内部要素的相互作用机制和平衡机制,以及与人类社会经济体系的相互作用。

在土地空间知识方面,由于土地是人类所有活动的载体,空间利用是基于土地利用的,空间利用一般以土地利用为表现形式。从全面了解土地利用到提出可持续的土地利用(Land Use) 国际上有近30个解决方案 土地系统科学(Land System Science)重要的研究内容取得了丰硕的研究成果。特别是土地利用规划的基本任务是如何改变土地利用活动的空间结构,国际和国内学者不断提出新的方法。此外,自20年以来,中国一直在提出新的方法。 世纪80 自20世纪90年代以来,国家系统开展了土地资源管理实践,制定和实施了土地法律、法规和政策,以及土地开发、利用、保护和修复相关工程技术。

自十二五计划启动以来,主要功能区规划在政策分区方面也积累了一定的经验。自“十二五”计划开始启动的主体功能区规划也在政策性分区方面积累了一定经验。

总的来说,从土地空间规划相关学科的发展和国际、国内空间规划编制、实施等实践经验来看,中国有支持中国建设五三土地空间规划框架,逐步完成分层规划内容,形成规划结果所需的知识基础 。

目前,国土空间规划编制面临着不同专业背景规划编制人员有效合作的问题

在参与规划编制时,具有不同学科背景的团队通常会因其独特的学科特点而反映不同的关注点和思维方式,甚至使用不同的语音系统和技术方法。如何相互合作,充分发挥不同学科背景的规划从业者的专业知识,完成现阶段的土地空间规划任务,可能是许多规划设计单位和规划从业者最关心的问题。例如,在划定城市发展边界时,城乡规划背景规划师认为,靠近城市建设区域的农田可用作城市弹性开发区,但土地利用规划背景规划师查询永久基本农田数据库底图后认为该区域属于永久基本农田,一般只能分为农田保护区,如需调整为其他用途,将涉及复杂的审批和划分程序。显然,两个专业背景的规划师对实施耕地保护基本国家政策的永久基本农田划分和在土地空间总体规划中设置永久基本农田保护区的约束性指标进行刚性控制,以及对各级政府实施耕地保护责任目标考核等工作的认知程度有较大差异。

提出了全面拓宽视野、补充相关知识的实际要求。对所有规划从业人员提出了全面拓宽视野、补充相关知识的现实要求。

高校空间规划专业设置

人才培养的现状

专业人员从事某项技术工作所需的知识主要有两个来源:一是在高等教育阶段通过学校学习和工作后通过实践自学获得;二是在继续教育或在职培训中获得。其中,高等教育阶段接受的专业教育在使学生获得专业基础知识、建立专业知识网络、掌握专业基本技能等方面发挥了作用。虽然越来越多的规划从业者通过了更系统的从宽到专业的专业教育,在本科生和硕士生期间有明确的研究方向,然而,几乎所有有一定工作经验的规划师都意识到,一个合格的规划师不是从学校学到的,而是在工作中逐渐成长。

土地资源管理和城乡规划具有较强的综合性和实践性。中国有124所本科土地资源管理专业。截至2019年,中国有230多所城乡规划专业,其中50所通过了住房和城乡建设部的专业评估。由于不同高校的特点和资源不同,虽然两个专业的本科培训目标相似,但具体的培训计划有一定的差异。根据第四轮学科评价结果和本科培训计划,选择多所土地资源管理和城乡规划专业历史悠久、强大的高校,分析本科培训计划和课程,总结土地资源管理和城乡规划专业合格本科毕业生应具备专业知识底盘和深度。

土地资源管理专业人才培养现状

土地资源管理本科培训目标一般包括现代管理、经济、土地管理、城市管理和房地产管理、计算机应用、测量、规划、投资分析等基本技能,熟悉相关政策法规,可从事土地调查评价、土地空间规划、地籍测量、土地管理、城市管理、房地产评估、房地产金融、房地产管理等专业领域,能胜任管理、科研、工程、教学等专业人才。2020年,中国农业大学朱道林教授 年7 南京大学在1月份举行的大学土地空间规划人才培训体系优化研讨会上指出,从科学利用有限的土地资源的角度来看,科学规划是科学土地利用的前提,规划领域的人才培训是土地科学领域人才培训的重要方面。但在土地资源管理本科培训的实际过程中,绝大多数高校仍然强调宽基础,在土地经济学、土地利用等基础知识和基本方法的教学中,土地利用规划作为土地利用的子学科,一般以必修的形式开设理论和实践课程。但土地资源管理专业一般不开设其他空间规划理论课程,并支持相应的实践课程,以培养土地利用规划方向的人才。

参考中国人民大学、浙江大学、中国农业大学、南京农业大学和中国地质大学( 北京) 最新版本的土地资源管理本科培训计划,整理出土地资源管理本科核心课程。土地资源管理专业一般开设土地资源管理基础理论、国家土地资源管理相关法律法规政策、土地资源管理方法技术和综合实践(表1)四类专业课程。从课程的性质来看,绝大多数专业课程都是必修课,少数课程采用选修课的形式。部分部门根据工作、科学、农业、林业、管理的不同特点,为本科生开设少量的专业特色课程。例如,中国人民大学依托其经济管理特点,为土地资源管理本科生开设了自然资源产权管理和资源资产管理课程;浙江大学将土地资源管理分为城市和房地产管理和土地资源管理,并创新性地开设国土空间规划课程,取代原培养方案中的土地利用规划课程。并创新性的开设国土空间规划课程以替代原培养方案中的土地利用规划学课程。

表1 土地资源管理本科专业课程体系

在许多开设土地资源管理专业、土地利用规划等与土地利用规划相关的专业课程中,如土地资源调查评价、土地改造项目等,由于缺乏教学资源和校企合作、基础数据秘密、时间限制等问题,应以理论支持实践课程的形式,往往只能以理论课程的形式开设。与城乡规划专职教师相比,参与规划编制、评估、监督等实践的机会较少。虽然土地资源管理专职教师可以通过加强专业知识学习彻底讲解土地利用规划的基本理论和方法,但在缺乏实践经验的情况下,很难有效传授专业知识,培养学生综合运用专业知识完成规划方案。

综上所述,对于具有土地资源管理专业背景的土地空间规划人员,应掌握土壤、植被、地形地貌等一定程度的主要土地资源要素知识;在土地空间使用知识方面,应熟悉法律、法规、政策和土地利用管理的行政手段,掌握土地资源及其附属物调查、统计评价、土地利用关系和土地信息分析的方法和技术,以及防止土地退化的工程技术手段;在规划知识方面,系统掌握土地利用规划的相关理论、原则和准备方法,熟悉中国的规划审批、实施、监督和评价程序。

城乡规划专业人才培养现状

城乡规划专业本科培训目标一般是培养满足国家城乡建设发展需要,具有坚实的城乡规划基础理论知识和实践应用能力,可从事城乡规划设计及相关开发管理、教学研究专业人才。

本文主要参考清华大学、同济大学、东南大学和南京大学发布的最新版本的城乡规划本科培训计划,梳理出城乡规划本科专业的核心课程。在综合实力强、科技背景深厚的大学,一般采用通识教育与专业教育相结合的培训模式,在大学二年级或三年级对学生进行分流。城市规划专业一般分为四类学科专业课程,即城乡规划理论类、城乡规划设计类、城乡规划方法技术类和综合实践类(表2)。在城乡规划专业本科生的培养过程中,不少学校植入了土地资源相关课程。例如,同济大学和南京大学,在城乡规划设计类别开设专业选修课土地利用规划;清华大学则将土地利用开发与管理设置为规划基础类课程。部分高校为适应空间规划体系变革而开设了自然资源与生态环境类课程。例如,同济大学为城乡规划专业本科生开设自然资源保护与利用的专业选修课和城市环境与城市生态学的专业必修课;清华大学则将城市生态与环境规划设置为规划基础类课程。

表2 城乡规划专业本科专业课程体系

综上所述,对于一个城乡规划专业背景的国土空间规划编制人员来说,在国土空间构成要素的知识方面,应当掌握人工空间环境的营造方法和营造模式,以及人工环境建设的工程技术要求,同时深刻认识人类的生产、生活各类活动对人工环境的塑造所提出的诉求和造成的影响,了解人工环境的人文特征,构建起人工环境与人类生产、生活活动内在联系的基本认识;在国土空间使用的知识方面,应当掌握了解土地资源利用方式与土地所承载的人类活动之间的关系,了解土地资源的经济价值及其变化规律,了解土地资源( 尤其是建设用地)功能安排、空间组织和用途管制方法,为高效合理利用土地资源打好基础;在规划的知识方面,应当建立系统统筹的规划思路,从宏观的区域尺度到微观的街区尺度,了解不同空间的组织原则,了解各类资源和各类设施的配置标准与配置要求,了解各类基础设施对空间组织的支撑作用,并在此基础上掌握各类基础设施的建设标准和要求。此外,还应兼顾科学理性与美学思维,构建起包含城市的风貌塑造、历史文化保护、景观体系建设等方面系统的知识框架。

不同专业背景规划编制人员的知识更新策略

2019 年5 月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式印发,对我国国土空间规划工作作出重大部署,要求建立国土空间规划体系。自然资源部随后印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,标志着国土空间规划顶层设计和框架内容基本完成。在国土空间规划相关法律、法规、规划编制规程、技术标准体系仍处在制定和完善过程中,全国、省级、市级、县级总体规划同时开展编制工作的情况下,规划编制人员在担负巨大工作压力的同时,也面临着知识和技能方面挑战。自然资源部虽陆续出台以《省级指南》和《市级指南》为代表的各级各类规划的编制指南,对现阶段的国土空间总体规划编制工作起到了一定的指导和规范作用。但作为国土空间规划体系的重要基础支撑的技术标准体系还未形成,国土空间规划的技术体系正通过各项实践和理论研究积极开展探索。近年来,教育界和学术界就国土空间规划的人才培养体系构建、城乡规划专业教育改革开展了热烈讨论。学术界和工业界则积极进行规划相关理论、方法、技术等方面的探讨。一线的规划编制人员针对不同层级规划的内容、规划编制的技术和方法等贡献了来自实践的真知灼见。

新的国土空间规划体系对主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划进行了优势互补和继承发展。过往这三类空间规划在实践中被证明行之有效的做法将在国土空间规划中予以继承和优化,而这些被纳入国土空间规划的原城乡规划和土地利用规划所涉及的知识和方法,应当是土地资源管理和城乡规划专业背景的规划编制人员互相学习的内容。

土地资源管理背景从业人员的知识更新策略

对于土地资源管理专业背景的国土空间规划编制人员来说,应熟练掌握以下6个方面在国土空间规划中得以继承和优化的原土地利用规划和土地利用管理的工作内容:①与我国行政管理体系一致的、强调规划编制主体和实施责任主体的“五级三类”国土空间规划编制审批体系;②规划编制的数据基础即第三次国土调查成果及基于地理信息系统构建的国土空间基础信息平台;③部分规划编制的基础性工作的理论和方法,例如资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价( 以下简称“双评价”) 中与原土地利用规划中土地评价相似的内容,以及“三区三线”划定和国土空间用途管制制度中与原土地利用规划通过土地利用分区实现土地用途管制相似的政策和技术手段;④作为规划编制依据的土地资源相关法律法规,如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《基本农田保护条例》等,以及国家为保护耕地、节约集约利用土地而实施的各项土地政策;⑤通过国土空间规划调整区域土地利用结构和优化布局涉及的土地等不动产产权调整;⑥通过国土空间开发强度、耕地保有量、建设用地规模、永久基本农田保护面积等与土地资源开发利用保护相关的约束性指标的逐级分解,实现国土空间规划自上而下的纵向传导和约束的刚性管控方式。

拥有土地资源管理专业背景的原先从事土地利用规划相关工作的从业人员,若要参与国土空间规划编制工作,需要面临以下3 个方面的转变:①规划思路转变,从关注自然资源中的土地资源这个单一要素,转变为考虑规划区域所有自然资源的保护、开发、利用;②规划的价值取向从原先重点考虑土地经济效益向统筹考虑生态、经济、社会“三位一体”价值转变;③规划的方法和技术转变,需要系统学习区域规划、城乡规划、生态环境规划中包括规划的基础理论、原理和主要规划技术方法,以及过往规划成果等内容。同时,要重视学习统计学、数据科学及信息科学的相关知识和技术手段,以增强大数据分析对决策的支撑作用,提升规划编制的科学性。其中,规划师最有可能遇到的知识短板是在国土空间规划体系“全域—全要素—全过程”技术体系框架方面,由于其涉及的学科领域和知识领域更宽泛,规划师既需要对规划区全域、全要素、全过程具备整体认识,也需具备山、水、林、田、湖、草等具体空间要素的利用方式及其利用条件方面的专业知识,并且掌握某层级或某类国土空间的规划编制的具体技术方法。以编制市级总体规划为例,原先编制市级土地利用总体规划涉及中心城区范围时,只需要规划师在划定土地利用功能区的基础上进行建设用地管制分区并明确管制规则,但在现阶段需要规划师按照《市级指南》的要求,在划定城镇开发边界的基础上对城镇发展区进行规划分区,对中心城区要进一步细化至二级规划分区。这就要求土地资源管理背景的规划师具备一定的涉及城乡规划专业核心工作内容的知识,即城市规划、城市交通与道路系统规划、城市基础设施规划、历史文化遗产及风貌保护、城市绿地规划、城市设计等方面的知识。

城乡规划背景从业人员的知识更新策略

无论是建筑学背景的“城乡规划”还是地理学背景的“人文地理与城乡规划”,我国的城乡规划专业教育和规划实践大多落脚在城市、镇、乡村的建设空间,注重开发建设。无论是宏观层面的区域间的交通基础设施建设,还是中观层面的城市中各类建设用地布局、城市各类设施的建设指引,还是微观层面的城市形态与风貌塑造,传统城乡规划学科对开发导向下的城乡建设空间都形成了一套行之有效的规划理论与技术方法。因此,长期以来,规划的“可操作性”和“可实施性”始终是评价城乡规划成效的重要指标之一。通过解读《市级指南》可以发现,目前涉及中心城区的国土空间总体规划相关要求基本是传统城乡规划的核心内容的延续与传承,而市域层面国土空间结构调整与优化、国土空间分区与管控、资源要素的保护与利用及国土综合整治与生态修复等相关内容,则是城乡规划背景从业人员面临的知识缺口。

同时,随着生态文明建设理念的提出,“双评价”成为国土空间规划各类工作开展的重要基础,底线控制的总体思路在国土空间规划编制过程中的重要性进一步凸显出来。因此,对于城乡规划背景的从业人员来说,将面临规划思路的总体转变,即从过去“以城乡建设区域为主导,兼顾外围非建设区域”的“开发型”思路,转变为“在全域保护与开发总体格局约束下,合理进行城乡建设”的“保护与开发并重”思路,同时需要调整相关的技术路线与工作路径。

在新时代国土空间规划编制的新要求下,城乡规划背景从业人员将面临多方面知识的更新与重构。在空间层面上,规划范围需由城乡建设空间拓展到全域空间,由“规划区”到“城镇开发边界内的城镇地区和城镇开发边界外的乡村地区”再到全域整体;在规划要素上,关注重点应由与城乡建设紧密联系的土地资源拓展到全域全要素的统筹管控,形成开发与保护相协调的总体格局;在技术路径上,在城乡建设区域规划的基础上,向前应契合“双评价”的总体约束,向后应衔接国土综合整治和自然资源集约节约利用的相关要求,形成对国土资源全面的、全过程的规划引导。

在国土空间构成要素的知识方面,城乡规划背景从业人员应当在掌握城乡规划历来关注的各类建设空间的空间特性和使用特征的基础上,补充对山、水、林、田、湖、草等国土空间构成要素的知识,以期对构成国土空间的全要素形成整体的认知。在国土空间使用的知识方面,城乡规划背景从业人员应当熟悉各类自然空间(即生态空间)、半自然空间(即农业空间)、人工空间(即城镇空间)的保护、开发、利用、修复和治理等方式,透彻认识空间的组织安排与人类活动的关系,为各类空间使用的战略性评估和全面平衡打好基础。在规划的知识方面,城乡规划背景从业人员应当充分了解人类生产、生活各类活动对广泛国土空间的利用方法与空间使用行为,并在此基础上以高效率利用与高质量保护为导向研究国土空间资源的合理配置,优化国土空间使用配置的方式方法。

针对自然资源保护开发利用的知识更新策略

《若干意见》中强调“国土空间规划是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”,因此规划编制人员都应在充分理解生态文明内涵的基础上,深刻认识国土空间规划体系体现出的生态优先、绿色发展的导向。

由于规划编制的基础数据准备和分析、“双评价”、针对各地实际的国土空间开发保护重大问题的专题研究,以及主体功能分区、三条控制线划定等工作,均涉及国土空间构成要素和国土空间使用两个类型的知识,所以两个专业背景的规划师都需要尽早重视对这部分知识进行更新。规划师除了从资源科学角度学习自然资源的基本特征、分布规律及评价和利用方法之外,还应重点对规划区域内的所有自然资源,包括土地、水、生物、海洋、矿产、气候等资源,以及区域生态系统的现状、资源保护开发与利用中存在的主要问题进行全面了解。

以水资源为例,人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情。由于水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题成为严重制约我国经济社会可持续发展和城市高质量发展最重要因素,《省级指南》《市级指南》中都特别强调了水资源的底线约束作用,要求按照“四定”原则优化用水结构和空间布局,形成与水资源、水环境、水生态、水安全相匹配的国土空间布局。《市级指南》还将“水资源供需平衡方案”“用水总量作为约束性指标如何落实分解”等水资源相关内容作为市级总体规划的强制性内容。

土地资源管理专业一般在土地资源学和土地利用规划学两门课程中讲授水资源相关内容,但学时非常有限。在土地资源学中将水资源作为构成土地资源的要素,一般安排1 学时简单介绍地下水和地表水的概念、分类、开发利用及水文条件对农用地和城市用地的影响等内容。在土地利用规划学中一般安排1~2学时由老师在土地利用详细规划—水利工程用地规划章节介绍世界各地的水资源概况、水资源类型和开发方式,以及供水、灌排工程用地规划。纵观几所城乡规划专业强校的本科培养方案,均未单独开设与水资源开发利用保护相关的课程,一般只在自然地理学、普通地质学这类专业基础课中对水资源进行常识性介绍。由此推断,水资源和水环境评价尤其是水资源承载力评价、水资源供需预测、水资源配置和保护的基本内容与常用方法应当是规划编制人员亟需补足的专业知识。

如果涉及沿海地区的国土空间规划编制,需要开展与海洋相关的专题研究,编制海陆统筹的国土空间总体规划。因此,规划编制人员还需主动学习海洋科学领域中海洋资源调查、评价、开发、利用和保护等方面的基础知识。

本轮国土空间总体规划编制项目的市场范围与过去的城乡规划类似,规划单位的服务对象没有明显的属地限制。例如,北京、广州等发达地区的国家级、省级、市级规划设计单位和高校规划院承担了一部分西部地区市级、县级总体规划的编制。跨地域承担规划编制任务,一方面改善了全国规划技术力量分布不均衡的现状,保证了技术力量薄弱的地区能够获得高水平的规划技术服务;另一方面与原土地利用规划主要由体制内规划单位为属地政府提供规划编制服务不同,长期由一家规划编制单位承担某区域的规划编制任务,编制单位能够对规划区的自然资源、生态环境、社会经济发展及地方政府施政思路和发展需求等情况非常熟悉,并且储备了相当数量的规划编制所需的基础信息和数据。与之相比,打破属地限制承担规划编制任务有一定的劣势。此外,有专家预判本轮国土空间规划改革之后提出,规划市场范围与规划高等院校服务腹地将会出现一个新的特征——针对特定地域的持续服务和理论输出将成为常态。因此,现阶段打破属地限制参与某区域的国土空间总体规划编制的规划人员更应该重视补充该区域国土空间要素和国土空间使用的相关知识,这对于将来完成详细规划和专项规划编制任务大有裨益。

结语

国土空间规划编制工作内容繁杂,纵向贯穿从宏观到微观的多个层级,横向涉及我国国土空间的全要素,涉及诸多学科领域的理论和方法。规划编制人员应当在充分认识某项规划的目标和任务的基础上,厘清这项规划涉及的国土空间要素,以及国土空间现状和未来的用途,依据自身知识、技能储备和可获得的学习资源,适当补充相关领域的基础知识,努力做到精通支撑国土空间规划的某一学科的知识并在规划编制实践中有所专长的同时,拓宽视野积极学习其他国土空间规划相关学科的知识以优化自身知识结构。希望在多学科背景的团队合作中,各种专业背景的规划师之间能高效沟通、取长补短、融合创新,规划师在从事规划编制工作时能运用综合思维的能力更全面的分析问题,进而提出最优的规划方案。此外,通过当前的国土空间规划改革实践,在未来必然会不断提出新理论、产生新知识、发展出新方法,这也要求规划编制相关人员主动跟进与学习。

文章来源

规划师杂志

作者 | 肖颖 申峻霞

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