导读

目前,土地空间规划是新时代土地空间管理的政策工具,其技术创新至关重要。本文认为,土地空间规划所需的关键技术创新应构建四区四线划分体系,包括建成区、生态功能区、永久农村、城市增长区及其边界;强调当前土地空间规划需要突破规模、空间整合、市县规划精度需求,注重定性和定量、综合大数据、系统动力学及其场景模拟,编制理性、科学、实用、可操作的土地空间规划。新时代,中国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。作为新时代的土地空间规划,它不仅是传统经济、土地和建设三种空间规划的继承,也是满足从物质文化需求到美好生活需求的新体系设计,从解决落后社会生产到不平衡、不足发展的问题。本文讨论了这个问题。

土地空间规划的地位

新的国家规划体系

2018年11月,中共中央、国务院发布了《关于统一规划体系更好地发挥国家发展规划战略指导作用的意见》(44号文件),明确了新时代国家新规划体系:发展规划是一级政府的规划,土地空间规划是一级政府的蓝图。发展规划和土地空间规划相辅相成。通过这一制度安排,实现了一级政府、一个规划、一个蓝图的规划体系改革目标(图1)。

图1 新国家规划体系示意图

国土空间规划与发展规划的关系

44号文件明确指出,建立以国家发展规划为主导,以空间规划为基础,以专项规划和区域规划为支撑,由国家、省、市、县各级规划共同组成的国家规划体系,定位准确,边界清晰,功能互补,统一衔接。因此,不难看出,在发展规划的指导下,国土空间规划将科学划定生态、农业、城市三类空间和生态保护、基础农田和城市发展的三条红线。在空间控制底图模式的基础上,合理规划生产、生活和生态三生空间元素(图2)。一方面,实现发展规划提出的经济增长和社会发展目标,另一方面,实现城市或地区人口、资源、环境和生态的可持续发展。此外,发展规划和土地空间规划是政府规划,也是一级政府作为规划实施主体的可操作性规划。我国现行行政制度为国家、省、地级、县(县)、乡五级规划,也将编制五级政府的发展规划和国土空间规划。

图2 国土空间规划与发展规划的基本构成

土地空间规划的本质

编制相应政府土地空间发展格局的战略部署和总体规划。土地空间规划的基本组成编制相应政府的国土空间开发格局的战略部署和总体方案。国土空间规划的基本构成

土地空间规划的基本组成如下。首先,空间控制的底线。充分发挥国家和省级主要功能区在土地空间中的战略、基础和约束作用,根据不同地区的主要功能定位,进行科学的资源和环境承载能力评价和土地开发适宜性评价,实施差异化土地空间利用和开发(范杰,2013)。二,制定主要功能区的战略。根据区域功能定位的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发,优化土地空间发展模式,实施土地空间分类管理政策。第三,协调划定三区三线。在国家和省级层面,在确保国家生态安全、粮食安全和城乡安全的基础上,划定三种空间和三条红线。在城市层面,进一步实施国家和省级主要功能区战略,细分生态和农村两种空间、生态保护和永久农村两条红线,准确划定城市建成区及其边界,从城市土地开发效率和城市建设安全的角度,划定城市刚性增长边界和灵活增长边界,为促进国家城市化战略服务。第四,有效植入空间元素。归根结底,土地空间规划是空间元素的科学利用和规划,包括政府管辖范围内空间的有效或高效利用,也面临着更广泛的水、交通、环境、社会和文化资源的共享和利用。有效植入这些空间元素已成为土地空间规划的核心内容。土地空间规划的主要内容

不言而喻,新时代土地空间规划的主要内容应包括:土地空间发展目标指导和基本条件评价、空间控制底线划分、土地空间要素植入和优化布局、土地空间规划信息平台建设四个方面,如图3所示。

图3 国土空间规划的主要内容和基本构成国土空间规划的关键技术创新

双评和三区三线试点成果

形成空间规划底图。双评的技术思路如图4所示。形成空间规划底图。“双评价”的技术思路如图4所示。

图4 双评价的技术思路

事实上,这些研究成果的嫁接和应用存在一系列问题。首先,生态空间缺乏生态安全模式的考虑,生态保护区划分过大,保护与发展关系处理不当。其次,农业空间只注重粮食生产的保护和利用,忽视了农业、林业、畜牧业、副渔业的保护和利用。第三,城市空间面向发展,而不是理性和科学的增长,城市发展空间普遍较大,在当前的建设技术条件下,城市发展边界很容易被建筑技术突破,成为可有可无的红线。因此,实用、可操作的土地空间规划需要关键技术创新。

从三区三线到四区四线

建成区及其边界划定

虽然城市建成区占地面积不到2.5%是国民经济发展和人口聚集的核心区域。在编制土地空间规划时,应优先有效保护该地区,避免大规模拆迁和建设。因此,有必要定义城市建成区。所谓建成区,是指各行政环境中城市建成地块(街区)连续高密度的城市经济、社会、文化、科技活动。由于城市规划建设的时差效应,有已建成区和规划建成区。已建成区包括合法建成区和非法建成区,规划建成区主要包括已批准未建成和土地权转让未建成的地区。从经济效率和建设效果来看,这两个区域都应被认定为建成区。至于后续是否更新改造,不应在土地空间规划的早期阶段进行深入研究。龙英等基于矢量元胞自动机模型的城市街道轮廓采用中分辨率遥感图像、人口密度和道路交叉口信息识别,识别中国654个城市建成区(Long,et al.,2015年)。该方法主要包括三个步骤:地块生成、城市街区选择(矢量元胞自动机模型)和城市区域生成结果(图5)。与以往根据遥感图像划定城市建成区边界的方法相比,基于元胞自动机模型的建成区边界识别具有简单、省时、精细的优点。

图5 基于矢量元胞自动机模型的建成区边界划定流程图(数据来源:Ying Long,2015)

划定生态功能区

生态空间是土地空间中的一种特定的空间类型,通常与人类的生活和生产无关。也就是说,从空间节约的原则来看,生态空间的比例越小,就越好。然而,正是由于这种空间资源利用的价值概念,生产和生活空间的质量最终由于缺乏生态空间而降低。因此,在土地空间规划中,生态空间越大越好,生态空间越小越好,但需要检查城市或地区的生态安全模式是否存在,是否具有生活和生产空间的相关生态服务功能,以及生态空间本身的生产功能,即作为城市或地区绿色基础设施的作用(图6)。不幸的是,近20年来,城乡规划领域引入的景观生态斑块走廊基质空间分析方法,以及过去两年空间规划试点中相关的生态功能区和生态保护红线,基本上没有遵循上述土地空间利用中的生态空间价值概念。傅强(2013)引入了生态网络理论(Bennett,2006)采用生态过程和模拟的水平分析方法,分析和划分生态空间,解决了确保城市和区域生态安全模式的技术问题。与大型斑块和走廊相比,一些斑块在物种迁移过程中起着中继作用。它们往往是恢复和加强生态网络功能的关键区域,但在城市发展过程中,它们最有可能成为被侵蚀或占用的建设用地。基于生态网络理论的城市或区域生态空间网络,区域生态系统的安全模式得到了有效的维护。其次,区域生态功能区具有生态系统服务功能,即生态系统在能源流和物质流的生态过程中对改善生态环境、提供生态产品等外部显示的重要作用。生态系统不仅为人类提供必要的食品、医药和工农业生产的原材料,而且还维护了人类生存和发展的生命安全系统。绿色基础设施的概念。在城市和区域规划中,交通、水、电、信息通常被纳入基础设施的范畴。然而,基于生态系统服务,与传统服务不同,只有一小部分可以进入市场销售,大多数生态系统服务属于公共或准公共产品,不能进入市场交易,为了确保生态系统安全模式可靠,生态系统服务功能稳定可持续,绿色空间逐渐作为基础设施建设和维护。普通的绿色基础设施,指绿色生态空间网络,包括绿道、湿地、雨花园、森林、当地植被,不仅可以为野生动物迁徙和生态过程提供起点和终点,还可以自然管理暴雨,减少洪水危害,提高水质,节约城市管理成本,确保城市和区域环境、社会经济生态框架的可持续发展(Canzonieri,2007)。

图6 城市和区域的生态功能区

划定永久农村地区

中国是一个主要的农业国家,也是一个人口少、进口粮食和农副产品多的国家。随着城市化水平的提高,建成区占用农田,传统农副产品区下降,大量农民进入城市,保护耕地、农村、农业和农民已成为一个紧迫的问题。由于政府权力的长期分割,对这个问题的理解一直保持在片面或局部层面。例如,过度强调耕地的占用和补充平衡,导致部分耕地上山和下海。土地空间规划必须确保国家粮食安全,农业和农村地区是基础。这需要引入永久农村地区的概念。在国家积极实施城市化的过程中,我们也意识到没有农业现代化,就不可能完成真正的城市化进程,农村振兴战略已成为国家最重要的战略之一。在没有永久农村地区划分的情况下,全面的农村振兴和投资建设肯定不经济,甚至产生低效的投资和浪费。所谓永久农村地区,是指依托国家基本农田保护区和传统高产农副产品生产区,2016)。城市增长边界划定2016)。城市增长边界划定

城市增长边界划定包括刚性与弹性两重含义。刚性增长边界划定目标是保护生态本底,影响因子主要指自然保护区、饮用水水源等需要绝对保护的因子,其保护范围基本没有调整改变的余地。弹性增长边界划定目标为选择发展方向、确定最佳时序、建立生态环境良好、应变弹性较大的都市区空间结构、制止老城区周边失控的圈地行为,指标体系包括自然因素、社会经济因素。城市增长边界的划定技术路线如图7所示。首先,在传统土地适宜性评价的基础上,增加水网密度、河流、湖泊湿地保护等城市特色因素,划定刚性增长边界,区分可建设用地和非建设用地。其次,在可建设区内,结合社会经济条件的土地增长潜力分析,根据社会经济、政府政策、基础设施高效利用等可持续增长指标(王英等,2015)划定城市弹性增长边界。城市刚性增长边界,划定目标是保护生态基础,划定原则是生态控制和区域规划。城市弹性增长边界的目标是选择发展方向,确定最佳时机,建立生态环境良好、应变弹性大的城市空间结构,防止老城区周边失控。划定原则是区域规划、经济协调和交通指导。

图7 城市增长边界定义的技术路线数据来源:2015年国土空间规划中需要突破的理论和技术问题王颖

基于土地空间规划的研究还不够充分。从规划准备的需要来看,还有一系列的理论和技术问题需要突破。规模问题。规模一直是困扰规划师的理论问题。土地空间规划涵盖国家、省、地区、县、乡、街道五个层次。从宏观规划到城市设计,其分辨率对不同规模的规划精度有不同的要求。显然,五级土地空间规划不能采用相同的分辨率精度,过细必然造成资源浪费,过粗不能满足规划设计要求。表1展示了不同尺度规划和设计对空间分辨率的要求。表1 规划中的尺度定义

空间整合问题。在大尺度(国家和省区)层面,需要为实现国家经济和社会发展目标服务,并做好空间配置战略;判断国土空间承载城镇化、工业化开发等经济社会活动过程中这一地域功能的适宜程度,保障国家“生态安全”。在中尺度(市县)层面,区市对“空间”资源的评价以城镇化为主;市带县(县级市)地级市主要考虑基于管理事权的空间划分;县主要以农村振兴为主,解决“农业、农村、农民”问题,通过农业现代化保障国家工业化、城镇化需要的“粮食安全”。国土空间规划中的空间整合问题,主要存在于国家和省级层面生态、农业和城镇“三类空间”和城市层面及以下的生态、生活和生产“三生空间”的转换。在城市层面,永久农村地区对应生产空间,城镇空间对应生活空间和生产空间,生态功能区对应生态空间,但实施“三生空间”落地仍然存在一定操作难度(王颖,等,2018)。“有”+“无”=“几”问题。在统一空间参考系统下,采用地理信息系统空间分析技术,对划定的功能区、红线进行空间叠加与综合,形成包含各类功能区和红线的分布图。对于研究单元内只有一种空间类型的图层,可以直接按照其属性确定空间类型;对于评价单元内涉及多种适宜性属性,需通过建立指标体系进行评价,综合确定空间开发类型归属。指标选取主要考虑主体功能定位、与周边同类空间的集中连片度、单元内各类空间的适宜等级、单元内各类空间面积比重等四个因子。市县规划精度需求问题。在市县规划层面应考虑到精度需求的问题。为“国土空间规划”服务的可建设用地评价,应以基础年的高精度遥感影像和土地利用数据为底图,将评估结果图与底图进行叠合,采用地理信息系统软件进行图斑聚合处理,扣除独立细小图斑和人工用地。为保证红线区完整性和连续性,红线斑块最小面积原则为1平方公里。为“详细规划”服务的可建设用地评价,应满足1∶500地形图精度要求。

迈向理性和科学规划的国土空间规划技术创新

国土空间规划编制理念创新。新时代面临新矛盾,对于国土空间规划而言,主要解决的是空间的不平衡不充分发展问题。国土空间规划,需要转变传统规划价值取向,彰显全面发展、绿色生态、文化传承和以人为本的理念,更加重质量、重协调、重存量、重特色、重生态、重治理,提高城市和区域的发展质量成为第一要务。编制理性、科学、实用、可操作的国土空间规划。理性的国土空间规划应该运用社会物理学方法、连续性决策、程序规划方法(问题-数据采集及处理-目标形成-多方案规划-规划实施-监管与反馈),避免忽视社会问题、决策者价值观和立场。科学的国土空间规划应注重定性与定量相结合,综合大数据、系统动力学及其情景模拟。实用的国土空间规划应以人为本和社会公平理念,解决民生问题、发展和保护冲突问题,强调规划的“公共利益”和规划师的“价值中立”。可操作的国土空间规划应运用系统论和控制论,建立规划实施的项目库和区域治理机制设计。

结语

国土空间规划是新时代国土空间管理的政策工具,涉及国家、区域、市镇、社区、场地和建筑等多个层级的空间发展。实际上,不同层次、不同规模的空间,尽管经济发展、社会公平和生态保护的可持续性发展要素相互关联,但各层次国土空间规划也存在各自的“主体功能”。只有协调了各层次的国土空间规划,才有可能形成更有效、更宜居、更公平的总体空间框架。满足这些需求,进一步的研究和探索是必须的。以上论述更多地关注生态环境和经济效益,对社会公平、健康和智慧关注不足。在不远的未来,国土空间规划应该从最大程度上考虑公平和可持续性方面的问题,通过规划设计重塑人居环境、促进经济增长,这其中不仅仅包括绿色增长,还应包括包容增长、公平和正义原则。

注:本文根据2018年12月24-26日在云南省昆明市召开的中国土地学会学术年会报告《新时代国土空间规划技术创新》整理,特此鸣谢!基金项目:国家重点研发计划(2018YFD1 ** 5)参考文献

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文章作者:顾朝林、曹根榕

责任编辑:林冬娜、邓小云︱文章来源:《北京规划建设》杂志2019年第4期

文章链接:资讯︱论新时代国土空间规划技术创新

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