土地空间规划是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图,是各种发展、保护和建设活动的基本依据。目前,推进建立统一、责任明确、科学高效的土地空间规划体系,规划新时代土地空间发展保护模式,已成为中央政府向地方各级政府实施生态文明建设、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。与以往的各种空间规划相比,本次土地空间规划的特点是什么?结合政策理解和工作实践经验,我们认为中国特色土地空间规划在新时代至少体现了以下六个特点:

1.体系重构:形成五级三类四体系的基本框架

中华人民共和国成立以来,借鉴前苏联国民经济发展五年计划,中国逐步形成了以国民经济五年发展计划(1996年后称为计划)为总体规划的基本框架,城市规划是国民经济计划的持续和具体化。自20世纪90年代以来,随着城市规划向区域规划、土地利用规划、生态环境保护规划、交通发展规划、农林发展规划、水利发展规划、海洋功能规划等部门规划的出现,特别是2006年主要功能区规划的出现,丰富和丰富了原有的规划体系框架,但也带来了规划内容重复、规划空间重叠、土地使用和控制边界斗争等问题,导致空间资源的浪费使用和控制。为了理顺土地空间和自然资源资产开发保护的控制,提高国家和地方治理能力,更好地服务于社会经济的高质量发展,2013年十八届三中全会首次提出建立空间规划体系,划定生产、生活和生态空间开发控制的界限,实施使用控制,开启了新时代中国空间规划体系重建的序幕。2019年5月,中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称“意见”)的出台,成为了我国新时代国土空间规划体系构建的总纲领。《意见》从目标任务、分级分类、各级国土空间总体规划编制重点、强化对专项规划的指导约束作用等方面,提出了新时代土地空间规划体系的基本框架——五级、三级、四级体系(图1),又称土地空间规划的四梁八柱。通过这个基本框架,不仅继承了过去的城乡规划、土地利用规划和专项规划,还建立了总体规划、详细规划、专项规划的类型体系,建立了从编制审批、实施监督到政策法规、技术标准的体系。大部分是继承;明确专项规划为法定规划、村庄规划为详细层次的法定规划、提出建立规划的实施监督体系等是创新的内容。

图1 新时期国土空间规划体系基本框架图2 国土空间规划体系重构示意图

同时,土地空间规划体系的重建不仅是系统的正式梳理和整合,也是规划价值取向和规划理念的变化。首先,我们应该围绕两个统一的要求,扩大规划的思维和愿景。在过去,规划更注重地方和部门的视角,如城市发展建设、耕地保护、矿产开发、森林保护、水资源利用等单一视角,土地空间规划需要整体思路,在陆地空间、海洋空间等更深、更广泛的区域实现景观、森林、田野、湖泊、草的空间控制,同时,要注意自然资源和资产的产权。二是规划目标更加注重全面和质量,要求把握人与自然的理性关系,注重发展与保护的协调统一,强调生态文明建设的实施,坚持以人为本,针对创新、协调、绿色、开放、共享、安全等方面的低效资源配置、城乡协调差距、轻生态建设,规划目标达到前所未有的高度。

2.图数一致:巩固国土空间规划数据基础

数据基础的一致性。土地空间规划以第三次国土调查数据为基础,以2000年国土坐标系和1985年国家标高基准为定位基础,结合当地实际情况,制定或修改现有国家和省级相关标准,规范土地空间底图的建设、交付和服务应用。在坐标一致、边界一致、上下一致的前提下,以基础地理数据、土地资源、矿产资源、海洋资源和社会经济为核心的综合空间资源数据库,依托平台构建土地空间总体规划底图,形成统一的规划管理底板。图形和图形的数量是一致的。基于清晰的底图,要求规划文本、图片与数据库保持一致,防止文本、图片和数据库写数字、线条和图片。在生态文明建设的背景下,土地利用控制要素已从耕地和建设用地扩展到林地、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等,实施了统一的土地空间利用控制。基于底线思维控制,通过生态保护红线、永久基本农田、城市发展边界和功能分区,确定地块使用、转型要求、强度控制、产业准入等控制规则,形成以数据库为载体、类型区域、空间形式、地面类别、地块和蓝图规划的动态一致性。

图3 国土空间规划现状与三调现状的对应类型3、空间一体:实现平面空间与立体空间的统一

陆地和海洋的一体化。完整的土地空间是坚持土地和海洋土地空间的统一[1]。过去,规划往往注重陆地和海洋,重发展和保护,强调海岸岛屿的人工化和工业化发展,忽视海洋海岸的发展和保护总体规划,导致大量海岸人工化和设施自然海岸线面临减少和生态环境恶化。土地空间规划需要通过了解土地和海洋资源禀赋来计算土地和海洋资源的环境承载能力和土地空间开发的适宜性,促进陆海一体化发展和整体保护,真正实现陆海从隔离向一体化发展的转变[2]。因此,对于沿海省市和沿海城市(镇)的土地空间规划,应明确以海岛资源的开发和保护为重要规章制度,建立包括海洋在内的多规则一体化体系。城乡一体化。土地空间规划要求地方政府在空间内享有充分的自我发展权,并提出建立区域平衡的协调模式,它反映了土地空间发展的效率和公平价值取向。首先,强调要素流动空间的完整性。过去,资源要素主要流入城市空间,但流入农村空间的资源要素很少。城乡一体化是打破城乡障碍,解决区域不平衡和不足的困境,促进空间资源要素向更广泛、更层次、更广阔的空间自由流动。第二,以人为本的整合。新的城市化和农村振兴都提倡以人为本,让农民进城,让居民下乡,不仅要引导农村人口合理聚集在城市圈和城市群中,还要鼓励人们感受农村的田园氛围,实现人们在空间中的友好互动。此外,人们的收益感也是城乡空间治理成果的关键因素,包括加强农村基础设施建设,提高农村社会服务能力,有效提高农民的幸福感;根据服务人员的需要建立15分钟的社区生活圈,提高城市宜居性质。第三,允许城乡差异的客观性。规划并不让农村保持一致,千村一貌,但要保留城乡的真实性和特色,从空间格局、产业形态、人口职业、建筑风格等方面体现区域特色。城市地区注重城市规模的扩大、城市竞争力和服务能力的提高,而农村振兴更注重农村三产一体化发展、美丽农村建设和农村治理,促进城乡协调发展[3]。地上地下一体化。土地空间三维,覆盖垂直方向的地上地下空间。地上地下空间一体化综合城市发展边界的背景,综合考虑区域发展需求、功能定位、控制要求及相关因素提出的纵向利用,强调集约化、高效、多样化、动态适应性和复合利用。城市一体化主要是综合交通、工业节能、公共空间等方面的三维利用,如地下城市综合体、交通设施多层开发、轨道交通站综合开发TOD模式、多层标准工业厂房建设、屋顶绿化、空中花园休息空间建设等[4];农村地面地下空间以农村振兴战略为指导,大力发展新产业、新业态融合,提出林下种植、林下养殖等利用模式。

4.上下联动:延伸扩展规划的韧性

工作机制的上下联系。土地空间规划的编制是一个庞大的系统,需要各级部门和职能部门的共同努力。在同级规划中,以工作领导小组、技术责任或支持保障小组为技术实施单位,建立地方领导、直接监督,领导部门落实责任,分工明确;在多层次空间规划中,上级政府需要加强与各地的联系和指导。下级在落实上级规划要求的同时,及时总结经验,向上级报告问题,提高规划的可操作性和实施性。编制内容的上下联系。土地空间规划分为总体规划-详细规划-专项规划三类和国家、省、市、县、乡五级。遵循务实编制和可操作性的原则,明确各级空间规划的编制和控制重点,提出下级土地空间规划服从上级规划,通过刚性与弹性相结合的策略,实现编制内容的上下联动,支持土地空间规划的上下联动。参与者的上下联动。土地空间规划坚持开门规划加强社区(村)作为城市空间治理的最小单位,形成以政府为领导,企业事业单位规划师为执行人,公众作为重要参与者,提高区域到社区(村)治理效率,建设社会治理社区,发挥自下而上的组织力量,进一步提高协商决策和应急行动水平。其中,规划师需要积极服务,实施国家战略和工作部署,促进政策意志,同时,利用大众媒体接受公众表达需求,融入规划,实现舆论。

图4 5.编管协调:确保规划的适用性和有效性

规划与规划管理的脱节,特别是规划成果的及时性和政策薄弱,是过去各种规划的批评之一。土地空间规划需要建立从文本和图片的技术传输到使用控制和管理规定的系统传输,从过去关注技术成果的表达到实现有效性的整合,更加关注规划的适用性和可操作性。在规划过程中,我们需要更多地基于当地的实际情况,从规划应用的角度[5],实现规划的管用。实现规划的管用好用。

图5 国土空间规划编管协同示意图6、动态管控:实现一张蓝图与治理的协同

数字智能驱动。土地空间规划充分利用区域数字图,依托信息平台,通过数据系统支持规划底板,利用指标系统辅助双评价,构建科学模型辅助划定三区三线,实现资源现状和情况感知,利用智能算法和复合模型构建算法系统辅助土地空间规划,实现动态监测和及时预警,全面提高土地空间管理能力,实现一张蓝图与治理的协同。

规划生命周期的生态闭环。基于数字智能驱动,土地空间规划需要打破过去的静态蓝图思维和实践,定期或实时访问规划管理动态数据,实施年度体检五年评价要求,继续跟踪土地空间开发保护行为定期评价和动态监控,识别隐患和风险,把握资源开发利用和保护趋势,及时预警问题,实现从底部到蓝图的动态监控和纠正,从而实现规划、审批、实施、监测、评价、预警的全生命周期生态闭环(图6),为土地空间和社会经济的精确治理提供决策支持。

图6 国土空间规划动态控制示意图

参考文献:

[1] 李光洁.陆海统筹建设省级国土空间规划的若干思路DB/OL].https:// ** .thepaper.cn/newsDetail_forward_ ** 88051.2020-03-13.[2]刘大海.探索和研究国土空间规划体系陆海统筹问题.[DB/OL]. http://aoc.ouc.edu.cn/2019/0720/c9821a254059/page.htm.2019-07-22.[3]董祚继. 新时期国土空间规划十大关系[J]. 资源科学,2019,41(9): 1589-1599.[4]胡国军、代兵、范华. 上海土地复合利用创新研究 [J]. 2016年,000(003)科学发展:46-55.[5]潘卓鸿,曾永辉. 快速干货!看看这两个年轻的自然人是如何思考空间规划的?DB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/ACRNOfRrSpLQbo_Jy36TRA.2019-12-26.

部门简介:李建平,国土科技副总裁兼总规划师、教授级高级工程师、广东省城乡规划行业专家数据库专家。从事城乡规划20年,长期跟踪珠江三角洲、广东、香港、澳门湾地区的发展规划,主持和参与广东省城市体系规划、珠江三角洲城市群协调发展研究、广东、香港、澳门建设优质生活圈专项规划、珠江三角洲区域空间规划等地级及以上城市区域规划、城乡规划及科研项目100多项,在区域规划、城市战略、城市总体规划、国土空间规划等方面具有丰富的实践经验,20多个项目获省级以上城乡规划行业优秀规划设计奖及科技进步奖,出版《广东绿道规划与实施治理》、《省际边界地区振兴发展研究》、《跨境经济带发展规划研究》等著作3本。梁俊杰,国地科技技术中心规划顾问,主要从事国土空间规划、国土政策研究。

责任编辑:林冬娜、邓小云︱文章审核:罗伟玲

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