资料来源:规划中国

本文是《城乡规划》2020年期刊为读者提供的第一篇 5篇论文

Abstract

伴随着中国改革开放和快速城市化进程,城市规划行业经历了市场化 转型在人员规模、服务领域、业务范围、项目类型等方面都有了很大的发展。地方政府企业化和空间规划博弈是影响产业发展的制度因素。

土地空间规划体系的重建对城市规划的政策、实施和科学要求提出了新的要求,城市规划行业面临着严峻的挑战;但在城市建设、城市研究决策咨询、智慧城市等领域仍具有较强的专业技术优势。

加快专业融合与跨界,提高空间设计水平,,提高空间设计水平,促进规划信息化和智能化。

作者

邹兵 深圳市城市规划协会会长

01

改革开放以来,我国城市规划产业

转型发展的过程和特点

1.1 中国城市规划设计院设立的初始定位和特点

02

我国城市规划产业发展现状特征

改革开放40多年来,城市规划产业的直接贡献是完成大量的规划任务,确保城市建设在规划指导下进行,维护城市快速增长过程中的基本空间秩序。城市规划产业的可持续发展和增长呈现出以下特点。

2.业务范围跨越部门边界

长期以来,服务建设体系一直是城市规划的核心任务。

随着地理、经济、交通、生态、管理等学科背景的技术人员的加入,城市规划对城市问题的研究越来越广泛和深入,促进了规划业务范围的垂直和水平扩张。

规划院也经常积极参与。也常有规划院积极参与的身影。

几年前,许多部门分别实施了多规则一体化试点实践,规划机构也参与最多,其处理空间问题的专业优势得到了广泛的认可。

在非法规划项目中,最具代表性、市场份额最大的项目类型是空间发展战略、城市设计和各种新的专项规划。

空间战略规划 ,涵盖从城市到区域,从中心城市到新城、新区、工业园区等空间层次; 城市设计 ,分为总体城市设计、重点地区城市设计和重要节点城市设计; 专项规划 ,除交通、市政、公共服务、绿地系统等传统规划类型外,已扩展到产业布局、文化旅游、城市更新、生态恢复、村庄改造等领域,还贯穿前期策划、近期行动和运营模式等规划实施的全流程。

03

分析影响我国城市规划产业发展的制度因素

对大量规划设计任务的需求,特别是许多新的非法规划项目的出现,创造了规划设计市场的持续繁荣,成为支持城市规划产业发展壮大的最重要的物质基础。

如此巨大而持续的规划市场需求究竟是如何产生的呢?分析这些规划项目的生成机制,有助于更加深刻地理解影响城市规划行业发展的制度逻辑。

3.地方政府企业化是促进城市规划产业扩张的外部需求

一方面,空间发展战略规划能充分体现政府行政意图,凝聚各方共识,整合资源,统一行动; 另一方面,地方政府也希望借此机会突破法定城市总体规划的约束,特别是上级政府设定的土地利用控制指标,为城市空间扩张提供支持。

空间战略规划往往成为政府在规划中有所作为的必然选择。

04

国土空间规划体系重构城市规划产业

带来的挑战

我国城市规划产业的市场化转型总体上是成功的,提高了工作效率和设计水平,吸引了大量的专业人才,扩大了技术队伍。

但 市场化是一把双刃剑,不可否认的是,城市规划中暴露出的许多问题也与行业过度市场化有关 密切相关。

作为新时期空间规划改革的顶层设计,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系、监督实施的若干意见》明确了重建国土空间规划体系的目标和方向:

在理念上 ,优先考虑生态文明建设的要求,适应治理能力现代化的要求; 在内容上 ,从服务城市发展建设到自然资源保护利用,规划全球土地空间,实现自然资源统一管理; 在目标上 ,要全面实现高水平治理、高质量发展和高质量生活。

同时,对规划的科学性、严肃性、权威性和可实施性也提出了更高的要求。然而,城市规划产业的发展趋势并不能完全满足国家空间治理能力现代化的要求,主要体现在以下几个方面。

4.1 过度的市场导向偏离了规划的政策要求

造成规划泡沫问题。造成“规划泡沫”的问题。

这一切都要求城市规划产业在价值取向和政策执行方面发生根本性的变化。

05

判断中国城市规划业的发展前景

许多规划从业者担心城市规划行业面临的上述挑战。但笔者认为,行业未来的发展前景不应过于悲观。

国土空间新规划体系的重建是一项复杂的系统工程,仍需充分发挥现有规划技术团队的作用。这一判断是基于以下分析。

5.1 原土地规划技术机构无法完成国土空间规划体系重建的重任

国家机构改革将城乡规划转移到原国土资源部重建的自然资源部,并不意味着土地利用规划取代城乡规划。

土地利用规划既有自身的优势,也有局限性和不足。经过20多年的实践,土地利用规划也形成了自上而下的完整体系,直接与土地供应年度规划挂钩,特别是建立了全国统一的土地监督信息系统,可以及时跟踪土地利用的变化。

但总的来说,它仍然以保护耕地、控制农用地转化为建设用地为核心,目标相对单一。

新的土地空间规划体系是对现有各种空间规划的综合整合和重建,也对土地利用规划提出了全面转型的要求,从过去相对单一的约束和制衡功能转变为综合、协调和协调功能。

过去,土地利用规划强调自上而下的指标分解和对耕地等因素的严格控制。基于保护的底线思维,控制手段相对简单。

但对于城市这样复杂的人工系统来说,规划的作用不仅仅是控制,更重要的是指导 致力于塑造理想的生活环境,而不是保持现状不变。这与规划自然资源要素完全不同。

以各级土地勘察规划院为主体的我国现有土地规划技术机构是20家 世纪80 20世纪中期,在国家加强土地管理的背景下逐步建立。与城市规划行业相比,其历史要短得多,人员规模较小,专业背景相对单一。

没有条件发展成为一个行业。并不具备发展成为一个行业的条件。

单靠土地规划院很难完成复杂的土地空间规划体系重构系统工程,也不能满足未来土地空间规划多学科发展、多专业融合的需要。

5.2 城市规划行业仍具有较强的专业技术优势

改革开放以来,城市规划产业发展的重要成就之一是培养和建立了庞大的规划设计团队,聚集了大量的规划技术人才,在其他规划领域具有无与伦比的专业优势。

?首先,从国家层面到省市层面,各级规划院基本建立。

此外,许多大学、科研机构和私人规划设计机构已经形成了覆盖总体规划和详细规划的技术阵容,包括城市设计、交通市政等专项规划和城市研究,人员规模可观。

? 其次,该团队不是由单一的城市规划专业人员组成的,而是具有多学科背景、扎实的理论基础、知识储备和丰富的实践经验。

特别是经过长期的规划实践历练,规划专业人员已经形成了较为成熟而独特的规划思维。

规划的本质是引导未来,规划思维是通过构建未来目标来指导当前行动。

这种思维模式不是未经专业培训的其他学科背景的技术人员自然能够拥有的,而是必须掌握任何规划,这也是国土空间规划不可或缺的专业基本能力。

? 最后,城市规划产业形成了较强的自我生存和发展能力。虽然各规划机构与政府行政主管部门仍保持着密切的业务联系,但它们在组织、运营和管理方面没有依赖性和独立性。

经过多年的市场经济训练,规划院培养了敏锐强大的学习能力,适应性强,适应性强。

正如上述,当前城市规划行业的服务对象、业务范围和研究范围远远超出了过去国家对城乡规划工作边界的定义,并扩展到更广泛的领域。我们应该有充分的信心成为重建土地空间规划体系的支柱。

5.3 传统城市建设领域仍具有巨大的市场潜力

国土空间规划将规划对象扩大到生态空间、农业空间和城市空间。

城市规划的专业优势主要集中在城市空间。虽然城市空间占全国土地面积的不到3%,但它是国民经济、社会、文化和政治发展的主要载体,是体现以人为本价值观、创造高品质生活的主要领域。未来仍将是土地空间规划的核心部分,也是城市规划产业继续发挥作用的舞台。

? 首先,国家城镇化任务尚未完成,预计至少将持续20年 年时间。

虽然以新区、新城建设为主导的城市空间大规模扩张时期已经过去,但建成区的基础设施建设仍有巨大的增长潜力。

无论是城际交通交通和枢纽建设,还是城市轨道、主干道网、公交车场等交通设施的规划建设,甚至市政基础设施、地下空间开发、海绵城市、公园城市、城市双重建设,仍将有持续的建设投资,仍需要城市规划产业提供全方位的技术支持。

进入存量发展时代,旧城区的存量更新和品质提升将成为巨大的规划市场需求。

? 第二,土地空间规划将详细规划分为城市发展边界内的控制详细规划和发展边界外的生态和农业单位规划。

在城市发展的边界内,详细的控制规划将继续作为规划管理和行政许可的直接依据。同时,城市设计仍需贯穿国土空间规划的各个阶段,在塑造优质国土空间方面发挥重要作用。这是其他行业不可替代的专业优势。

5.4 城市研究和决策咨询仍有巨大的市场需求

五级三类土地空间规划体系的重建可能会大大减少法定规划的数量,但新的土地空间规划仍然不能避免城乡规划或土地利用规划面临的共同问题,即 在加强自上而下控制的同时,如何有效推进规划的实施。

地方政府仍然是经济发展的动力和责任。因此,除了法定规划体系外,探索以解决实际问题为目标、以行动为导向的非法规划仍具有重要的实际价值和意义。

“非法定规划”这个名词或许已经不能适应新时代空间规划的发展要求,但持续的城市研究和规划决策咨询工作仍然是地方政府所需要的。

需要改进的方向是,所有的规划研究成果都必须与法定土地空间规划的一张图片完全相连,而不是像过去那样成为突破法律规划的工具。

5.5 智慧城市建设将带来新的市场增长空间

新的国土空间规划要求:

追求智能驱动和技术创新; 建立覆盖全球和各种空间资源的基本信息平台,建立监测、评价和预警体系; 加强大数据分析对规划编制的决策支持,提高规划的科学性。

这与国家推进的智慧城市建设目标有着良好的联系。智慧城市建设带动的规划设计市场空间巨大,将为行业内具有相应技术能力和经验的企业提供新的发展机遇,重组规划信息产业。

虽然城市规划行业的信息水平相对落后,但与其他信息技术机构相比,它仍有自己的优势。原土地规划信息化建设的目标是提供统一的基本信息平台,作为规划编制和管理的底图。

城市规划信息化作为提高规划编制水平的技术升级手段,旨在更好地展示规划图景。两者思维不同,可以互补,错位发展。

与其他软件平台服务提供商、数据供应商等信息企业相比,城市规划行业的优势在于更好地了解市场的实际需求和规划业务流程,在建立规划监督决策体系、多审一体化机制和审批流程再造中发挥主导作用。

06

未来城市规划产业努力的方向

面对上述挑战和机遇,城市规划业必须积极适应国家改革方向和市场需求,迅速转变思想观念和工作模式,扬长补短,在以下几个方面共同努力。

6.1加强与土地规划技术机构的深度融合

在以往的“多规演义”中,冲突最为激烈的是城市规划和土地利用规划,由此也导致规划管理部门和土地管理部门之间的工作矛盾,以及城市规划与土地规划技术机构之间的专业隔阂。

虽然机构改革解决了体制问题,但长期以来形成的思维惯性、技术理念、工作模式差异并不是马上就会消除。无论是城市规划工作者,还是土地利用规划工作者,都需要努力打破各自固有的思维惯性和路径依赖,互学对方所长,弥补各自不足,才能 实现国土空间规划由“物理拼接”向“化学反应”的深度融合。

对城市规划工作者而言,应当主动学习土地利用规划中行之有效的管控手段,深入了解土地调查、用途管制、计划管理、土地供应和权籍管理等政策知识,在构建“多规合一”的一张蓝图中发挥更大的作用。

6.2加强跨学科、跨专业的学习和知识储备

新的国土空间规划将山、水、林、田、湖、海、草作为一个“生命共同体”,进行统一规划和管理。

城市规划行业需要发挥学习能力强的传统优势,迅速弥补林业、农业、海洋、水务、生态环境等专业领域的知识缺陷,为向流域规划、海域规划、森林规划、国土整治规划等领域拓展做好充分的技术储备。

6.3巩固和强化塑造美好人居环境的空间设计优势

城乡规划传统的工作对象是城镇和乡村空间,都可归为人居环境范畴。

高品质人居环境的塑造和“美丽中国”的建设,离不开高水平规划设计的支持,需要城市规划行业持续提升空间设计质量和设计水平。

另外,城乡规划作为一项政府职能,虽然被划归到自然资源系统,但并不意味着规划行业从此就将与建设系统脱离关系。

城市规划、建设和管理密不可分,规划和设计也不可分。有实力的规划院应当继续致力于“规划—设计—工程”全产业服务链条的打造。

6.4推动规划行业的数字化、信息化、智能化发展

互联网、大数据及人工智能等新兴技术的发展,已经深刻地改变了经济、社会生活的各个方面,规划方案的制定和评估等工作的信息化、系统化是未来行业发展的趋势。

大数据作为一种工具,能够为模型分析提供更高的还原性和结果的可靠性;通过对这些数据的深入分析,可以更好地了解城市运行的状况,助推智慧城市建设。

同时,应大力推进GIS技术、复杂计量模型、多智能体模型等新技术在国土空间规划编制中的广泛应用,全面提升规划行业的科技水平。

“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”,国家已经进入生态文明建设的新时代,曾经为中国城市化作出重要贡献的城市规划行业,应有主动迎接变革、超越自我、再创辉煌的勇气和信心。

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